A kisebbségek közéleti részvételhez való joga Európában - új irányok, tapasztalatok

KUTATÁSI TERV 2012

- rövidített vázlat -

A kisebbségek közéleti részvételhez való joga Európában - új irányok, tapasztalatok

RESEARCH PLAN (English) EREDMÉNYEK

A nemzetközi jogban a kisebbségek közéleti jogai kiemelkedő figyelmet kaptak 1990 óta. A nemzetközi dokumentumok – az ENSZ Közgyűlés 1992-es nyilatkozata, a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája, a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény, az EBESZ koppenhágai okmánya, stb. – egyaránt lényegi elemnek tekintik a részvételi jogokat a kisebbségek társadalmi integrációjában, az esélyegyenlőség érvényesítésében, az identitás megőrzésében, stb. A nemzetközi szervezetek testületei is részletesen foglalkoztak ennek érvényesülésével: az EBESZ Kisebbségi Főbiztosa lundi ajánlásai vagy az ET Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának 2008-as kommentárja fontos támpontot adnak a részvételi jogok értelmezéséhez.

A közéleti részvételi jogok elismertsége mellett, ezeknek a jogoknak az állami alkalmazása érdemel figyelmet. A 2000-es években olyan új intézményi megoldások születtek közép- és kelet-európai országokban, amelyek részletes elemzése hiányzik még a tudományos kutatásokból. Bár az ET Keretegyezmény és a Nyelvi Charta végrehajtásának ellenőrző mechanizmusa keretében a részes államok gyakorlatát is értékelik és ennek komoly szakirodalma is van,[1] az egyes országok alkotmányos fejlődését komparatív megközelítésben nem vizsgálták még.

E szempontból a projekt elsősorban a szerbiai és koszovói, bosznia-hercegovinai jogszabályi megoldásokat vizsgálja meg az „új” EU-tagállamok (Magyarország és Románia) gyakorlatának valamint a vonatkozó nemzetközi standardok fényében. Az egykori Jugoszlávia utódállamaiban a 2000-es évek elején igen komoly jogfejlődés indult el: az addigi tapasztalatok és a nemzetközi közösség nyomására a kisebbségek politikai képviseletének feltételei és intézményei jelentősen átalakultak. A szerbiai kisebbségi nemzeti tanácsok, a koszovói kisebbségi „autonómia” intézményei vagy a bosznia-hercegovinai 2009-es alkotmánymódosítás új keretet teremtettek. Romániában is folyamatosan szakmai és közéleti viták övezik a kisebbségek jogainak helyzetét, különös tekintettel a magyarság autonómia-igényeire, de a parlamenti képviseleti reform és a közigazgatási reform-ötletek körül is.

A 2011-ben elfogadott új magyarországi nemzetiségi törvény tudományos elemzése a közéleti részvételi jogok tekintetében segíthet megérteni a nemzetközi standardok érvényesülését, a részvételi jogok tényleges szerepét a kisebbségek képviseletében és társadalmi integrációjában.

A hazai és a nemzetközi szakirodalomban egyaránt meglévő rést töltene ki a kutatás és a magyarországi nemzetiségi törvény alkalmazása szempontjából a hazai tudományos és társadalmi problémák megoldását is segítheti.

Kutatási kérdések:

1.) Hogyan értelmezhető a „hatékony részvétel” a nemzetközi dokumentumok alapján és hogyan érvényesül ez az adott államban?

2.) Hogyan tipizálhatóak a konzultatív jogok?

3) Mi lehet a parlamenti képviselet és a konzultatív jogok viszonya? A párhuzamos politikai képviseleti intézmények (pl. Koszovóban a parlamenti képviselet és kormány melletti konzultatív jogok) hogyan viszonyulnak egymáshoz? Milyen hatása lehet a rivalizálásnak a kisebbségi közösség különböző intézményi képviselői között?

4.) A vizsgált államok gyakorlatában a kisebbségek közéleti részvételi jogai hogyan segítik a kisebbségek társadalmi integrációját?

5.) Milyen szerepe van a nyelvi jogoknak a kisebbségek hatékony döntéshozatali részvételében?

A politikatudományi szakirodalomban a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia fogalma párhuzamos elméleti keretet ad a politikai részvételi jogok értelmezéséhez.[2] Ebben a kontextusban világossá vált, hogy a politikai választásokon való részvétel, mint a politikai képviselet alapja nem elégséges a kisebbségi csoportok érdekeinek megjelenítésére. A nemzeti és etnikai kisebbségek számára a többségi demokrácia klasszikus intézménye – az egyenlő választójogra építő demokratikus képviselet nem biztosítja automatikusan a hatékony közéleti részvételt. A mai uralkodó szakirodalom lényegében két irányban lát megoldást erre a problémára, az egyik a Lijphart munkásságára épülő konszociális demokrácia modell, míg a másik az integrációs modell. Az előbbi a különböző etnikai közösségek együttélését csak a elkülönült struktúrákkal látja biztosítottnak (azaz pl. területi vagy kulturális autonómia, etnikai alapú politikai képviselet, stb.), a másik viszont olyan alkotmányos ösztönzőket tart helyesnek, amelyek a különböző etnikai, nemzeti közösségeket együttműködésre kényszerítik (közös pártlisták, stb.).[3]

A kutatásban vizsgálni akart államokban meghatározó változások zajlanak a kisebbségek közéleti részvételének jogi szabályozásában. A nemzetközi szervezetek, különösen az EBESZ és az Európa Tanács aktív részt vállalnak ezekben a vitákban, de az Európai Unió balkáni politikájában is kiemelt helye van a kisebbségek társadalmi integrációjának. A nemzetközi figyelem és a belpolitikai dinamika egyaránt új megoldásokat vetettek fel. Ezek a megoldások a jogi garanciákkal védett önálló képviseleti modelleket erősítették meg. Ezek feltárása, politikai és jogi kontextusuk elemzése segíthet abban, hogy a kisebbségek közéleti részvételének problémáit és ennek szerepét a kisebbségek társadalmi integrációjában jobban megértsük.

Az 1990-es évektől kezdve a nemzetközi jogi dokumentumok a kisebbségekhez tartozó személyek politikai részvételi jogait ebben a keretben fogalmazták meg: az alkalmazott politikai modelltől függetlenül a kisebbségek „hatékony részvételét” hangsúlyozták, valamint azt, hogy az őket érintő döntésekben részt vehessenek.

A kutatás az MTA Társadalomtudomány Központ Etnikai-Nemzeti Kisebbségkutató Intézetében folyik.

A kutatási projekt egyes témaköreinek részletes leírása:

1. A kutatás elméleti alapját, a kisebbségek közéleti részvételének feltételeit a nemzetközi standardok fényében kell megvizsgálni. A hatékony részvétel intézményi típusainak feltérképezése, az etnikai alapú hatalommegosztás modelljeinek alkalmazhatósága a régióban, a területi és/vagy kulturális autonómiák tipizálása kellő kiindulópontot adhat a kutatás többi részéhez. A kisebbségek részvételi jogaira vonatkozó nemzetközi standardok elemzése. Ebben a tekintetben fontos feladat a nemzetközi dokumentumok, különösen a Kisebbségvédelmi Keretegyezmény és a Nyelvi Charta értelmezése, az vizsgálatban érintett államok vállalásainak fényében.

2. A dél-kelet-európai országokat egyformán a konfliktus-utáni helyzet jellemzi, erőszakos etnikai konfliktusok nemzetközi közvetítéssel megszületett lezárásának részeként jelentek meg a kisebbségi részvételi jogok. Milyen esélyei lehetnek egy tartós jogi megoldásnak poszt-konfliktusos környezetben? A kisebbségek politikai részvételének diszkriminatív vagy preferenciális szabályozása. Milyen mértékben lehet a kisebbségi önkormányzatiság konfliktus-megoldó eszköz? Milyen tanulságokkal szolgálhat az etnikai konfliktusok és a kisebbségi autonómia összekapcsolása?

3. Koszovóban az Ibar folyótól északra egy tömbben élő szerbek közjogi integrációja komoly kihívást jelent a pristinai kormánynak: milyen hatásai lehetnek a 2012 február közepi észak-koszovói szerb népszavazás és a 2012. tavaszi szerbiai parlamenti választások eredményei az észak-koszovói szerbség prishtinëi joghatósághoz való viszonyulására. Érdemes összehasonlítani az észak-koszovói és az Ibar-folyótól délre szórványban és enklávékban élő koszovói szerbek koszovói politikai intézményekben és közéletben való részvételét, az ezzel kapcsolatos, makro- és mikroszintű hatások által egyaránt befolyásolt stratégiáikat.

4. Bosznia-Hercegovinában az etnikai és a területi elv együttes alkalmazásának negatív következményei látványosan megmutatkoznak: az egyes területi entitások és nemzeti közösségek képviseletének legitimitása folyamatos vitákat gerjeszt és az ország működőképességét is veszélyezteti. A szerb szeparációs törekvések mellett a bosnyák-horvát föderáció életképességét is megkérdőjelezik. A jelenlegi helyzet jó terepet kínál a legitimitás, a képviselet és a hatékony döntéshozatal problémáinak elemzésére egy etnikailag megosztott közjogi környezetben.

5. Romániában a területi közigazgatási reform és a választási rendszer reformja kapcsán kapott nagy figyelmet a kisebbségek részvételi jogainak változása. Közvetetten komolyan befolyásolja mindkettő a kisebbségek érdekérvényesítő képességét és képviseleti lehetőségeit. A regionalizmus megerősödésével ismét felmerül, hogy a székelyföldi megyék bármilyen gazdasági vagy közigazgatási formában alkossanak-e egy régiót, ez miként befolyásolhatja az ott élő magyarság politikai képviseletét, stb. A kulturális autonómiáról szóló törvény lekerült a napirendről, de ennek utóélete fontos támpont lehet a későbbi hasonló törekvések számára is.

6. Az Európai Unió különösen kiemelkedő szerepet vállal a balkáni térség országainak nemzetközi kapcsolataiban. A stratégiai partnerségtől a tagjelöltségig minden téren nagy befolyása az uniós normák átvételének vagy követésének ezen államokban. Miként tudta az EU a 2004-es keleti bővítés tapasztalatait kiaknázni az új bővítési politikájában a térségben? Milyen norma-adó szerepe lehet az EU-nak a kisebbségi jogi szabályozásban ezekben az országokban? Mennyire sikeres az EU nemzetközi kisebbségvédelmi standardok közvetítésében, miközben a közösségi jogban ilyenek nincsenek?

7. Az új magyar nemzetiségi jogi szabályozás kitart a kulturális autonómia modellje mellett, de egyúttal a kisebbségek parlamenti képviseletét is rendezni kívánja. Mennyire illeszkedik ez a jogi megoldás a nemzetközi ajánlásokhoz? Milyen tanulságokat lehet levonni a balkáni országok tapasztalataiból a hazai kisebbségek politikai képviseletének hatékonyságára és társadalmi integráló erejére vonatkozóan?

Az alapkutatás résztvevői és feladataik:

Vizi Balázs PhD (MTA TK KI) kutatásvezető

Dobos Edgár PhD hallgató (MTA TK KI, BCE Nemzetközi Tanulmányok Intézete)

Kántor Zoltán, PhD (Nemzetpolitikai Kutatóintézet)

Tóth Norbert PhD (Nemzeti Közszolgálati Egyetem)

Válogatott bibliográfia

Aurescu, Bogdan: Romanian legislation on kin-minorities, In: The protection of national minorities by their kin-state, Council of Europe Publishing, 2002
Bache, Ian – Andreou, George (eds.): Cohesion Policy and Multi-level Governance in South-East Europe. London, Routledge, 2010.
Balalovska, Kristina - Alessandro Silj and Mario Zucconi: Minority politics in Southeast Europe: crisis in Macedonia. Rome, CSS-CEMES, 2002
Bauböck, R. - Perchinig, B. - Sievers, W.: Citizenship Policies in the New Europe. Amsterdam, Amsterdam University Press, 2009.
Bauböck, R. – Faist, T.: Diaspora and Transnationalism. Concepts, Theories and Methods. Amsterdam, Amsterdam University Press, 2010.
Bieber, Florian: Croat Self-Government in Bosnia – a Challenge for Dayton? In: ECMI Brief, No. 5. 2001.
Bíró Anna-Mária és Kovács Petra (szerk.) Diversity in Action – Local Public Management in Multiethnic Communities in Central and Eastern Europe. Budapest, LGI, 2001.
Bíró Gáspár: Kollektív jogok és contractus. Regio, 1997/1
Bogdanor, Vernon: Forms of autonomy and the protection of minorities. Daedalus, Vol. 126, no. 2, Spring 1997.
Bozóki Antal: Emberi és kisebbségi jogok keretei Szerbia és Montenegróban. Fundamentum, 2003/2. 155-162. p.
Brunner, Georg: Nemzetiségi kérdés és kisebbségi konfliktusok Kelet-Európában. Budapest, 1995
Brunner-Küpper: Európai autonómia-megoldások: A kisebbségi önkormányzatok autonómia-modelljeinek tipológiája. Magyar Kisebbség, 2004.
Bugajski, Janusz: Ethnic politics in Eastern Europe. Armonk N.Y., Sharpe, 1994.
Cox, Marcus: State-building and Post-War Reconstruction: Lessons from Bosnia. Geneva, Casin, 2001.
Danforth, Loring M., Title The Macedonian conflict: ethnic nationalism in a transnational world. Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1995.
Danto, Arthur C.: Bosnia and Herzegovina : Identity, Nationalist Landscapes and the Future of the State. Boulder Co, University of California Press, 2007.
Daskalovski, Židas Title Walking on the edge : consolidating multiethnic Macedonia 1998-2004. Skopje, Dominant, 2005.
Duijrings, Ger: Religion and Politics of Identity in Kosovo. London, Hurst and Co., 2000.
Fábián Gyula: A romániai magyar kisebbség politikai képviseletének jogi keretei. In Szarka László - Vizi Balázs - Majtényi Balázs - Kántor Zoltán: Nemzetfogalmak és etnopolitikai modellek Kelet-Közép-Európában. Gondolat Kiadó, Budapest, 2007.
Fábián Gyula: Az identitáshoz való jog Romániában a lakosság-nyilvántartás tükrében. In Halász Iván – Majtényi Balázs (szerk.): Regisztrálható-e az identitás? Az identitásválasztás szabadsága és a nemzeti hovatartozás nyilvántartása. Budapest: Gondolat-MTA JTI, 2003.
Gál, Kinga (ed.) Minority Governance in Europe. Budapest, ECMI-LGI, 2002.
Győri Szabó Róbert: Kisebbség, autonómia, regionalizmus. Budapest, Osiris, 2006.
Horn, Frank (szerk.): Minorities and their Right of Political Participation. Rovaniemi, University of Lapland, 1996.
Horowitz, Donald L., Ethnic Groups in Conflict. Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 1985.
Horowitz, Donald L.: Democracy in Divided Societies. Journal of Democracy, Vol. 4, No. 4 October, 1993, 18-38.
Horváth István: Az erdélyi magyarok kétnyelvűsége: nyelvmentés és integráció között? in Erdélyi Társadalom vol. 1, nr. 1, pp. 7-24.
Juhász Adrienn Lilla-Szilágyi Imre: A szerbiai háromszög - A társadalmi átmenet nehézségei, Magyar Külügyi Intézet, hírlevél 2008/4.
Juhász Adrienn Lilla: Emerging social realities in Bosnia and Herzegovina and the limits of insititionalizing ethnicity, REGIO, Hungarian Institute of International Affairs, vol 10., 175-192., 2007
Juhász József: A délszláv háború. Budapest, Napvilág, 1997.
Juhász-Magyar-Tálas-Valki: Koszovó. Egy válság anatómiája. Budapest, Osiris, 2000.
Kántor – Majtényi (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest, Rejtjel, 2005.
Kántor Zoltán (szerk.) Nacionalizmuselméletek. Budapest, Rejtjel, 2004.
KÁNTOR Zoltán: Románia a homogén nemzetfelfogástól az „európai nemzet” felé? In: KISS J. László (szerk): Identitás és külpolitika Közép- és Kelet-Európában, Teleki László Alapítvány, Budapest, 2003
Kardos Gábor: Kisebbségek: konfliktusok és garanciák. Gondolat Kiadó, Budapest, 2007.
Keating, Micheal: Plurinational democracy: stateless nations in a post-sovereignty era. Oxford, Oxford University Press, 2001.
Korhecz Tamás: Different legal models which can guarantee the effective participation of national minorities in decision making concerning their specific identity. PhD disszertáció, Budapest, CEU, 2000.
Kovács, Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem, Budapest: Osiris, 1996.
Kymlicka, Will (ed.): The Rights of Minority Cultures. Oxford University Press, 1995.
Majtényi Balázs: Etnikai autonómia a nemzeti jogrendszerekben. Pro Minoritate, 2000/nyár

[1] Lásd pl.: Weller, M. és Nobbs, K. (szerk.): Political Participation of Minorities. A Commentary on International Standards and Practice. Oxford, Oxford University Press, 2010.

[2] Lásd pl.: Osbun, Lee Ann: The Problem of Participation. A Radical Critique of Contemporary Democratic Theory. Lanham-NewYork-London, University of America Press, 1985.

[3] Jó összefoglalást ad Sisk, T.D., Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts, Washincjton, DC, US Institute of Peace, 1996. Lásd még Horowilz, D. ‘Encouraging electoral accommodation in divided societies’, in B. L~l and P. Larmour (eds): Electoral Systems in Divided Societies: The Fiji Constitution Review, Canberra. Research School of Pacific and Asian Studies, ANU, 1997.